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时时彩助手下载:中小河流跨区域防汛应急联动机制探析

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    ——以湖北省恩施州来凤县应对2016年强降雨过程为例

  恩施州政府应急管理办公室

  酉水河穿行于鄂、渝、湘三省市边境,自源地流经宣恩(湖北)、龙山(湖南)、来凤(湖北)、酉阳(重庆)、秀山(重庆),至高桥入湖南省保靖县境,再经永顺、古丈、沅陵注入沅江,属典型的省际边界河流。该流域位于湘西—鄂西暴雨区,降雨量大,暴雨集中,时常受到洪水的威胁,洪灾损失严重,防洪面临极大的压力,如何开展该流域的跨区域防汛应急联动工作具有重大的现实意义。湖北省最西南的来凤县和湖南省最西北的龙山县是全国县城之间毗邻最近、区位条件最为独特城市,长期以来两地有着广泛深入的经济社会文化交往,2011年10月国家正式设立了龙山来凤经济协作示范区具备研究中小河流跨区域应急联动的诸多有利因素。基于此,我们结合湖北省恩施州来凤县应对2016年强降雨过程实践开展研究,提出中小河流跨区域应急联动机制建设的初步构想。

  一、建立酉水河(龙山来凤段)跨区域防汛应急联动机制的必要性

  酉水流域位于湘西—鄂西暴雨区,降雨量大,暴雨集中,时常受到洪水的威胁,洪灾损失严重,防洪面临极大的压力。

  长期以来,由于自然、历史等多方面因素影响与制约,流域缺乏统一规划,基础设施建设投入严重不足,流域治理开发与保护滞后。

  (一)防洪形势严峻

  酉水流域属于中亚热带大陆性季风湿润型山地气候,具有温和湿润、四季分明、雨量丰沛、雨热同期等特点,但降雨时空分配不均。酉水流域来凤段降水丰沛,干湿季分明,年平均降雨量1380~2056mm,多年平均径流深1000~1400mm,年平均相对湿度为80%~86%。雨量特点“北部多南部少、东部多西部少”,其分布情况一般规律是随海拔高度增高而增多,海拔每增高100m,降水量约增多34.5mm。年际雨量变化较大年降雨量最大值3083.1mm(雪落寨站1998年),最小值961.7mm(沙道沟站1992年),高低相差2121.4mm。降雨在年内分配不均,4~10月降雨量占全年降雨量的83~85%,主汛期6~8月降雨量占全年降雨量的45~48%。年最大24h降雨量300.4mm(忠堡站1983年7月15日),年最大72h降雨量401.6mm(忠堡站1983年7月10日~12日)。降雨量时空分布不均,雨强大,因而洪涝灾害比较严重。

  (二)防洪调度涉及主体多

  酉水河穿行于鄂、渝、湘三省市边境,自源地流经宣恩(湖北)、龙山(湖南)、来凤(湖北)、酉阳(重庆)、秀山(重庆),至高桥入湖南省保靖县境,再经永顺、古丈、沅陵注入沅江。酉水河中上游河段至上而下分布有湾塘、塘口、纳杰滩、金龙滩、酉酬、石梯共六级电站。湾塘为不完全季调节水库,位于湖南省龙山县。塘口、纳杰滩、金龙滩位于湖北省来凤县,酉酬和石梯均为季调节水库,分别位于重庆市酉阳县和秀山县,形成了跨越“两省一市”的梯级水库群,目前尚未形成梯级联合防洪调度。

  (三)中小河流跨区域防汛调度缺乏制度支撑

  我国大江大河的梯级水库联合防洪调度通常通过其所在流域管理委员会指导实施,但对中小河流没有制度上的规定。跨区域中小河流防洪由于没有统一管理机构,且不同利益主体需求又各不相同,开展跨区域梯级水库联合调度缺乏制度支撑,在实践工作中存在困难。因此开展中小河流跨省市、跨区域、多主体联合防洪调度研究有重要的指导意义。

  二、建立酉水河跨区域防汛应急联动机制的可行性

  湖北省最西南的来凤县和湖南省最西北的龙山县是全国县城之间毗邻最近、区位条件最为独特城市,共处于鄂、湘、渝三省市交界之地,具备很多开展跨区域应急联动的独特优势。

  (一)历史渊源

  来凤县城与龙山县城以酉水河隔河相望,新区已实现零距离对接,两县同属以土家族为主的少数民族国家级贫困县,少数民族人口占总人口的63%,两县历来交往频繁,经贸人文交流与合作十分活跃。

  (二)政策机遇

  2011年5月,国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》(中发〔2011〕10号),将武陵山区作为全国14个集中连片特殊困难地区之一,开展扶贫开发攻坚。为了探索跨省贫困地区经济协作发展的新途径和新模式,推动区域协调发展,2011年10月22日,国务院以国函〔2011〕125号文件批复了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》,《规划》明确设立武陵山龙山来凤经济协作示范区(以下简称龙凤示范区),自此,龙凤示范区上升为国家战略。也为龙山、来凤两县探索跨区域防汛应急联动机制提供了千载难逢的历史机遇。

  (三)现实基础

  1、发展基础不断夯实

  两县依据《龙凤示范区发展战略规划》,按照“三同”(政策同等、发展同步、资源同享)、“三新”(优化资源配置,拓展发展新空间;勇于先行先试,打造发展新格局;坚持改革开放,树立发展新形象)、“十个一体化”(龙凤城区规划、龙凤基础设施、龙凤产业发展、龙凤酉水河保护与利用、龙凤旅游开发、龙凤公共服务、龙凤生态环境保护、龙凤金融服务、龙凤平安创建和龙凤人才发展一体化)的思路不断推进一体化建设发展,取得了显著成效。

  2、协作机制不断健全

  今年来,国家民委、国家发改委、国务院扶贫办、湘鄂两省发改委、湘西、恩施两州人民政府、两州发改委、龙山来凤两县人民政府逐步建立了国家部委、省直部门、州人民政府、县人民政府四级协调和联系机制,两县分别成立了以县委主要领导任组长的龙凤示范区工作领导小组,并组建了工作机构,具体组织推进龙凤示范区建设,建立了常态工作机制,为探索跨区域防汛应急联动机制提供了有力的保障。

  3、多年以来的合作经验

  随着龙凤示范区的建设步伐不断加快,各类社会矛盾的复杂化,各种突发事件时有发生,跨区域突发事件也逐渐增多,两县在联合应急、跨省应急、协调联动等方面也进行了许多积极的尝试,两县防汛、气象、公安、国土、信访等部门在应对突发事件中积累了许多跨区域协作宝贵的实战经验。

  三、来凤县防汛应急联动的实例

  开始于2014年9月的厄尔尼诺事件已经成为1951年有观测记录以来持续时间最长、强度最大的一次厄尔尼诺事件,且特征与1998年诱发长江特大洪水灾害的超强厄尔尼诺事件高度相似。受此影响,2016年我国气象年景总体差,长江流域汛期发生大洪水的可能性很大,防汛抗旱形势极为严峻。

  5月10日,针对即将到来的汛情,由来凤县人民政府主持召集了重庆市酉阳县、秀山县,湖南省龙山县政府分管领导、水利局长、防汛办及各辖区内大中型水库电站的负责人就酉水河4县6座水库梯级联合调度会议。会议一致认为:针对今年的汛情,有必要加强酉水河联合调度,实现水雨情共享,采取错峰分洪,实施梯级泄洪,建立微信和QQ群等信息平台,保证信息畅通,确保沿岸人民群众生命财产安全。

  6月19日18时,来凤县5个雨量监测点报警,百福司怯道河、酉水河水位暴涨,辖区内各水库因提前空库未出现超汛限水位运行。23时,纳吉滩电站控制性泄洪,金龙滩电站5个闸门全开泄洪,下泄流量700m?/s。

  6月20日凌晨2时,由于水位涨势过猛,洪水距百福司集镇只有1m,来凤县控制百福司集镇酉水河上游的纳吉滩水库、塘口水库下泄流量,让怯道河洪峰先过百福司集镇。同时与龙山县联系控制湾塘电站下泄洪峰流量;与酉阳防汛联系加大酉酬水库和金龙滩水库下泄流量。

  6月20日8时,由于怯道河洪水持续上涨,百福司集镇已漫水,最深处达到1.2m左右。来凤县请求湾塘水库下泄流量再次降低1000m?/s。但因湾塘水库库区内龙山县果流河流量大,超警戒水位运行,最多下调泄洪流量500m?/s,来凤县遂调度塘口水库、纳吉滩水库,相应减少下泄流量,同时协调金龙滩电站下游的酉酬水库加行洪流速。经过多方联合调度,使百福司集镇洪水未继续上涨。

  6月20日14时,酉水河洪水情况流量减弱,来凤县减少塘口电站、纳吉滩电站的下泄流量,并保证在汛限水位运行,给百福司集镇水位退洪及金龙滩电站下泄提供时间保障。16时,洪峰通过百福司集镇,水位趋降,来凤县辖区内水库按照正常汛限水位运行,确保水库电站大坝安全,并严格控制下泄流量。19时,百福司集镇进水完全消退,其他的救灾核灾工作同时进行。

  通过酉水河跨区域防汛应急联动调度,相关政府、部门、企业的协作配合,对酉水河与怯道河的洪峰进行错峰,有效地控制了洪水上涨过猛,达到了预期目的(如果不开展联合调度,百福司集镇最高洪水位在现有的基础上至少上涨1m以上),给百福司集镇救灾争取了一定的时间,减少了人民生命和财产的损失。

  四、酉水河跨区域应急联动实践中凸显的问题

  通过酉水河跨区域防汛应急联动调度,成功应对了2016年严峻的汛情,最大限度的保障了人民群众的生命财产安全,但是应对过程中,在体制、机制、信息、资源等方面也凸显出一些亟待解决的问题。

  (一)管理体制不健全。根据《突发事件应对法》的规定,现阶段我国实行的是属地管理为主的应急管理体制,本地政府及各职能部门只能对本行政管辖范围内的突发事件有处置权,受到行政区划的限制。虽然龙凤示范区跨区域应急联动机制建设实践已经起步,但协议型、倡导型、承诺型、磋商型等行为较多,暂时还缺乏带有强制性或约束力的运行机制。在处置突发事件的过程中只能靠组建临时性应急管理指挥机构来履行处置权,资源和信息在短时间内难以实现有效的整合,呈现出应急处置反应速度滞后、应变能力差、行动效率低下的问题。

  (二)信息传递不对称。区域之间、部门之间链接不够顺畅,缺乏快速集成,统一高效、快速反应的应急指挥平台,存在信息传递滞缓慢和不对称现象。部门之间如人防、水利、卫生、交通、电力等均建有本系统独立的指挥通信系统,但因技术标准不一或上级业务部门职责管理要求等条块分割原因,目前资源分散,互联互通困难。比如气象预警信息要到达不同群体的手中,途中要经过三大营运商制作转发,存在信息接收不及时,信息缺失等技术性问题。特别是跨区信息传递存在信息传递不及时、不规范等问题,影响应急处置工作的最优决策,并有可能引发一系列的连带反应。

  (三)应急处置整体协调性不足。应急管理资源配置调度缺乏整体性,区域协调难度较大,一旦在面对跨区域突发事件的复杂局面时,难以及时有效地配置分散的物质资源,造成效率低下和资源浪费。同时,区域和部门之间缺少常态化综合性应急演练,在应对突发事件时存在整体协调性不足,难以发挥整体合力。

  五、关于中小河流跨区域防汛应急联动机制建设的构想

  基于对实际案例的研究,为更好的开展中小河流跨区域防汛应急联动工作,提出如下初步构想:

  (一)建立健全管理体制。建立健全省(直辖市)、地市(州)、县(市)等多层次的联席会议制度,加强地区之间的交流合作,研究决定合作事项并推动落实,逐步实现常态化管理。

  (二)加强应急指挥平台建设。加快建设应急综合指挥平台,在实现纵向对接的同时逐步实现区域间的横向对接,相互间及时实现互通信息,统一指挥处置突发事件,实现上下左右资源共享。目前,来凤县和龙山县已委托长江上游水文水资源勘测局研究制订《酉水梯级水库联合防洪调度及信息共享平台建设项目建议书》,从而实现防汛应急联动工作的制度化、科学化运转。

  (三)促进信息共享。开展各类专业信息预警及发布平台建设,建立健全气象、防汛等应急系统基础数据库,充实完善各类基础信息,包括业务信息、地理信息、人员队伍、物资设备、实际案例和各类预案信息,逐步实现技术标准的统一,为相关成员单位接入提供必备条件,实现信息的共享。

  (四)强化资源整合。掌握各级、各类、各业务部门应急物资实物储备,建立健全财产征用补偿制度,合理配置资源,切实保障各方利益,解决跨区域应急资源增援后顾之忧,实现应急体系建设的合理布局,有效利用应急资源、减少重复投资建设,逐步实现区域之间的统筹规划,跨区域联防协作。

  (五)开展日常联动演练。磨合区域间的应急工作机制,加强区域间的相互交流、合作、学习,在日常学习和应急演练中,有针对性地对毗邻地区易发生的突发事件开展活动,达到磨合机制、锻炼队伍、检验预案、提升能力的目的。

  (刘澧、黄河、姜应峰)

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