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重庆时时彩后大龙虾:美国紧急预警系统运行特点及与我国应急广播系统的比较研究

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  作者简介

  李晓北,中央人民广播电台国家应急广播中心应急规划处干部

  紧急预警系统(EAS,Emergency Alert system)是美国政府建立的利用广播电视传输覆盖手段向全美公众提供应急信息服务的一套系统。它的设计初衷是保证国家处于紧急状态时,美国总统能够在第一时间向全国公众发布紧急行动通告。实际运行中,该系统也承担着发布非联邦级应急信息的职责。自1997年投入使用以来,尽管EAS从未在全国范围启动发布总统通告,但在州和地方层面,各级政府一直在使用它发布重大气象灾害、寻找走失儿童等区域性应急信息。作为美国综合预警系统的一个有机组成部分,紧急预警系统在美国突发公共事件信息发布工作中发挥着重要作用。

  美国从二十世纪五十年代开始建立国家预警系统。最初搭建的电磁辐射控制系统(CONELRAD,control of ELectromagnetic Radiation)主要应用于军事领域。当面临导弹袭击等敌方军事威胁时,被指定的调幅发射台会使用640千赫兹或1240千赫兹的波段播发相关预警。1963年,联邦政府筹备建设了应急广播系统(EBS,Emergency Broadcasting System),取代了C0NELRAD,并从70年代起开始使用该系统发布非联邦级应急信息,将信息种类也扩展到了自然灾害、社会安全事件等各类突发事件,很快成为政府发布民事紧急消息和严重天气灾害预警等信息的重要渠道。1976年,EBs开始使用一种由853赫兹和960赫兹声音组成的混合正弦波作为“注意信号”(Attention signal),用于提示广播电视机构即将传递预警信息。EAS至今仍在沿用“注意信号”提示音。80年代中期,起始入口点(PEP,Primary Entry Point)的概念被提出,EAS的建设工作进入酝酿阶段。1990年,美国联邦紧急事务管理局(FEMA)设立了起始入口点咨询委员会,协助管理当时全美34个PEP广播电台。1994年,联邦通信委员会(FCC)组织全面建设EAS.直到1997年,EAS完全取代了EBS,成为全美针对突发公共事件应急信息发布方面更加完善的应急广播系统。

  一、EAS的基本运行机制

  EAS的全国最高管理机构为国土安全部下属的联邦紧急事务管理局(FEMA)。FEMA指挥和领导着国家层面EAS的运行、国家级EAS测试以及模拟演练等,并提供用于改善系统运行的项目资金支持。例如,由其支持的广播电台保护项目(BSPP,Broadcast Station Protrction Program)曾经为参与国家紧急预警系统计划的600多家电台、电视台提供了应急发电机、遥控摄像设备、电磁脉冲防护等设备,用以保证这些机构在紧急情况中仍然可以正常运行,及时传输应急信息。FEMA指派FCC管理参与EAS的广播电视机构,制定系统技术标准、运行规则、操作流程及测试方案等,并与国家海洋与大气管理局(NOAA)共同协调推动EAS计划的实施。同时,FCC会依据媒介技术的更新发展、EAS的实际运行情况等定期向州和地方应急管理部门、广电机构及其他相关组织征询改进意见,对EAS运行规则进行总结、修订等。在州及地方层面,由政府应急管理部门、广播电视机构等参与组成的州或地方紧急通信委员会(sECC/LECC)负责制定州EAS计划和地方EAS计划,同时也负责组织EAS相关培训和研讨、协调国家咨询委员会(NAC)等开展旨在改善应急信息传播效果的相关研究。此外,媒体安全与信任度委员会、起始入口点咨询委员会以及其它广播电视行业协会、联盟等组织也会参与规划和管理EAS的部分工作,支持系统的不断完善。

  FCC将美国广播电视机构是否安装了由其认证的EAS设备作为机构获得合法经营权的条件之一。这些机构包括了所有广播电台、电视台、有线电视和无线电视系统、直播卫星系统(DBS)、数字电视(DTV)、卫星数字音频广播业务(SDARS),数字音频广播系统(DAB),有线视频系统等。在国家级紧急状态发生时,全国所有广播电视机构都要参与响应,通过EAS传送总统的应急通告。即便广电机构向FCC申请不参加联邦EAS计划并被批准,在联邦政府启动EAS时,它们也必须先将总统的通告转播出去,再执行关机停播的操作。在州和地方层面,广电机构可以自愿决定是否加入当地的EAS计划。

  在国家层面,EAS由美国总统或总统授权的FEMA负责人启动。启动命令发出后,总统办公室通过EAS电话专线向FEMA指挥中心发出通告信息。FEMA指挥中心一方面通过国家公共广播(NPR)网、Sirus XM Radio卫星广播网向公众传达总统通告,另一方面通过EAS电话专线、光纤、卫星等传输通道将通告信息传送至EAS的起始入口点(PEP),再经州主入口点(SP,State Primary)传给各地的地方主入口点(LP,Local Primary),最终转发至其它所有广播电台、电视台、有线网络公司等机构。在递阶式的信息传送过程中,总统发布的紧急通告得以到达全美民众。这个始于PEP的分层递阶的广电传输链条被称为“菊花链”(“Daisy Chain”)。“菊花链”中,PEP的职责一般由FEMA指定的一批地方商业广播电台承担。全美最初设立的PEP大多是调幅电台,后来也增加了调频电台。州级主入口点(SP)即州转播台,负责监测PEP的紧急预警信号。全美基本每个州有两个州转播台。地方主入口点(LP)负责监测和向其它广播电台转播来自州主入口点的应急信息。目前,美国大致被分为550个EAS地方操作区域,每个操作区域通常有两个地方主入口点。

  EAS接收的应急信息主要来源于总统、FEMA负责人或各级政府应急管理部门、最高行政长官及国家气象服务中心。系统虽然具备手动和自动两种功能模式,但绝大多数机构都将其设定为自动传输模式。转播紧急信息时,由总统发布的紧急行动通告(EAN)拥有高于其他任何信息的优先播发权。国家级EAS启动必须优先于州和地方的EAS启动。除此之外,对本地应急信息的播发优先于州级应急信息。当总统通过EAS发布紧急行动通告时,所有接收到信号的广播电视机构必须转播。而对于非联邦层级的应急信息,FCC规定由广播电视机构而非州或地方政府最终决定是否进行转播。同时,各个州和地方的EAS计划会针对气象部门发布的灾害预警做出考量,制定关于哪种类别、哪种等级的预警才使用EAS予以播发的规定。

  EAS传输信息同时支持音频附件、音频链接及文转语功能,并使用特定区域信息编码(SAME,Specific Area Message Encoding)协议格式。这种信息格式包括四个部分:一是EAS标头码(其中包含信息发布方的身份、紧急事件类型、地点、预警的有效时间),二是“注意信号”,三是预警信息内容(可为音频、图像或文本信息),四是EAS结束码。FCC规范了EAS信息发布方的代码,同时约定了约80种事件类型代码。代码的使用能够加速系统的识别及向广播电(视)台再传送的过程。

  二、EAS的现代化改造

  EAS在美国的应急预警体系中建立时间较早,所依赖的技术是传统的广播电视传输发布手段。近10年来,随着智能手机的普及、通信技术的发展和社交网络的风靡,美国国内一度出现了关于是否继续保留EAS系统的讨论。但直到今天,美国多项调查研究仍然支持了EAS存在的必要性,认为预警信息的发布需要照顾到老年受众群对广播电视媒体的依赖,且当极端灾害发生时,EAS所依赖的广播传播方式在可靠性、信息传播效率以及点对面传播势能方面仍然比其它媒介拥有天然优势。美国国土安全部于2014年开展的一项关于使用移动终端向公众发布预警的综合研究表明,超过50%的样本人群从手机获得预警信息后,仍然会收听收看广播电视,从EAS渠道再次确认信息和获取更多详情。同时,这项研究还指出,比起手机短信一条信息和社交媒体一条推送的字符数,EAS预警信息相对较长的字符长度能更加有效地帮助人们认识即将来临的灾害,克服各种固有偏见,从而更积极地采取防护性措施。

  当然,必须保证保留下来“老”系统最大化地发挥作用,一是要改进系统存在的固有缺陷,二是要接受新技术以提升信息发布效果,三是要争取新政策的支持。

  EAS系统的链状信息传输方式容易造成一点中断整个传输链条即中断,系统缺乏安全认证机制,且应急信息发布的区域协同作战能力较差。这些缺点不仅在2005年的卡特里娜飓风灾害中显露无疑,也导致了系统近些年来几次被错误启动或遭遇黑客攻击,所发送的不真实的预警信息引起了民众的恐慌。为改善这些不足,FEMA和各州政府领导各方将反思付诸实践,做出了一系列的努力。比较有代表性的案例是,越来越多的州开始将一种叫做“应急管理网络”(EMnet,Emergency Management Network)的新技术系统与EAS设备相联。带来的好处包括:第一,两者联通之后,所发送的应急信息都是加密的,这样EAS不仅确保了系统安全,而且发送信息不再需要代码认证,提高了信息传输的效率。第二,EMnet弥补了EAS没有信息反馈机制的先天缺陷,使得政府部门可以接收到来自广电机构的信息反馈,确认他们是否已经成功发布了EAS信息。第三,EMnet的应用打破了EAS原本只在一个州的地理范围内规划应急信息发布的限制,提升了系统发布跨州的区域性应急信息的能力。例如,目前马里兰州和与其相邻的周边各个州都已经使用了EMnet.马里兰州发布一条预警信息时,只要通过EMnet加入相邻州或州内某个县的行政区划编码,那么这些有可能同时受到马里兰灾害影响的区域内的广播电台也能够接收到这条预警。其它方面,FEMA着手组织了2011年的全国EAS测试,并推动了增建起始入口点的项目,使其数量由最初的34个增加至2015年的77个,直接覆盖的美国人口超过了总人口的90%。

  2006年,时任美国总统布什签署了13407号行政命令,要求国土安全部建立一个综合公共警报和预警系统(IPAWS)。EAS、国家海洋与大气管理局下属的各个气象预警系统、手机运营商预警服务系统(CMAS)、通过互联网发布预警的服务系统以及由各个州、地方自建的预警发布系统等都被纳入IPAWS,统一使用通用警报协议(CAP,Common Alert Protocol)格式传输各类应急信息。以此为契机,EAS的技术系统也得以升级改造,以实现信息协议格式与CAP兼容,并通过融合卫星等技术实现信息传输手段的多元化。例如,由FEMA和公共电视台协会共同实施了“数字化紧急预警系统国家、首府城市及区域试点项目(DEAS NcR)”。该项目建议利用公共电视台的卫星网络向广播电视、手机、互联网、传呼机、电子公告系统等传输应急信息。具体来说,广播电视的传输通路为:从FEMA发出的应急信息被嵌入公共广播服务网(PBS)的广播流中,并经由PBS卫星传输系统传递至遍布全国的PBS电视台、广播电台(其中包括PEP起始入口点)。这些电台、电视台将带有应急信息的数字信号再传输到地方广播电视网。那些参与EAS的地方电视台、电台、有线网络公司只要安装了成本并不很高的数字电视调谐卡和天线,或将EAS适配器程序设定为可以接收数字化的预警信息,就可以接收来自PBS的信息,并在解码之后向公众播发。DEAS- NCR项目虽是着眼于国家层面进行规划的,但系统的运行也同样拓展至地方层面,加强了原来EAS系统各广电机构在地方联接的紧密度,弥补了EAS链状传输方式的不足,也因此保证了应急信息能够及时向城市和周边乡村地区发布。

  此外,各州和地方政府近几年也在不断探索如何在保证预警手段多措并举、应急信息发布不留死角的同时,发挥各种手段之间的协同性。升级改造后的EAS仍然延续了与NOAA气象广播系统的合作,在州和地方层面继续以国家气象服务(NWS)作为主要的信息源。一些地方政府还开始尝试在利用无线应急预警手段向公众发送手机短信之前,先行向区域内的广播电视台发送警报,告知他们无线预警系统即将启动,各个台需要做好启动EAS的准备。

  在开展实践探索的同时,美国预警领域的相关机构一直在呼吁政府在政策层面给予应急预警工作新的支持。2015年7月,酝酿多年的IPAWS现代化法案(IPAWS Modernization Act)终于获批出台,使IPAWS在全美的推广和各种预警系统的规范整合终于上升到了法律层面。这部法案的颁布也使EAS成为直接的受益者,具体体现在:一是法案要求在全国广泛开展面向各级政府部门、私营社会组织的培训和公众科普教育活动,从而帮助各类人员增强使用包括EAS在内的公共预警和警报系统的意识、掌握获取应急信息的方法和如何进行响应的技能等。二是法案要求预警系统进行常规的培训、测试和演练,尤其规定了要将EAS培训纳入国家突发事件管理系统(NIMS,NaTION Incident Management System)的培训中。EAS也是IPAWS当中唯一一个被提及要纳入NIMS培训的预警发布手段。三是法案要求EAS等预警系统要探索和尝试更多新技术,从而能够更好地向残障人士和非英语社区人群服务,确保这些人也能第一时间获取应急信息。

  三、EAS与我国应急广播系统的比较

  (一)概念范畴。美国EAS的概念指向相对单一,广播电视机构或应急管理机构通过安装EAS适配器设备,实现各机构之间信息联通,从而为政府提供及时向公众发布应急信息的手段。我国应急广播系统的概念范畴更为立体。纵向包括国家应急广播系统和地方应急广播系统;横向包括应急广播技术平台、应急广播传输覆盖网、应急广播监测系统等,涉及软件系统开发和硬件设备部署,是国家应急广播体系建设的基础。近期初步建成的国家应急广播预警信息自动适配播发系统即为应急广播技术平台的组成部分。

  (二)建设目的。建设EAS的主要目的是当美国面临全国性的危机时,总统能够在10分钟之内向全国民众发布紧急行动通告,后来逐渐延伸至日常协助州和地方政府发布应急信息。我国应急广播系统在建设之初就确立了要为实现建成“统一联动、安全可靠”的国家应急广播体系打下牢固基础这一目标,既要满足地方突发事件应急管理的需要,也要保证地方系统和国家应急广播系统对接联通,从上至下全面服务于防灾减灾工作。

  (三)组织管理。美国EAS是以政府应急管理部门(FEMA)和通信行业职能部门(FCC)的行政力量为主导,广播电视播出机构、有线电视公司等通常负责系统的运行和维护。我国的应急广播体系建设由广电职能部门领导指挥,各类广播电视机构统筹参与。其中,国家级的应急广播系统主要由国家应急广播中心组织建设,地方应急广播系统的搭建、运行和维护目前主要由各地广播电台、广电技术监测部门或有线网络公司等负责,而各级政府应急管理部门对应急广播系统乃至应急广播体系建设没有直接的领导和管辖关系。

  (四)系统功能。由于两国系统的基本概念范畴不尽相同,其功能定位也相差较多。我同应急广播系统可服务于“平时”和“战时”,可提供预警信息、灾害情况、政府指令、救援信息和应急科普知识等,其功能贯穿于应急状态的始终。美国EAS只在紧急时刻启动,仅负责发布突发事件发生前的预警和发生后政府有关组织公众进行应急响应的通告。如果仅以预警发布环节为例,两国系统都支持自动发布、基于地理位置的定向发布、预警信息生成多种语言等功能。但EAS对接收到的预警信息内容不进行分析处理,只进行发布并向下一级电台、电视台传递。我国的应急信息发布平台存在信息分析这一环节。国家应急广播预警信息自动适配播发系统可以根据需要对多种传输手段、预警发布频次、音视频信息呈现方式等自动进行策略匹配,也可以通过内嵌的地理信息分析软件对灾害受影响区域进行更为精准的自动判断,之后再向下一级应急广播平台发送。

  (五)发布渠道。我国应急广播系统的信息发布渠道相较于EAS而言更为丰富,除了通过广播电视传输网络以外,还包括应急广播大喇叭及新媒体平台等。目前,国家应急广播预警信息自动适配播发系统已与中央人民广播电台云采编平台及国家应急广播网联通,可以实时向网站、应急广播官方微博、微信和手机客户端传送预警等信息。EAS的发布渠道主要为中、短波广播电台、电视台和有线网络公司,直播卫星系统、数字电视系统和卫星数字音频广播等也作为辅助通道,但系统并不涉及户外大喇叭和新媒体手段。

  四、几点启示

  美国EAS与我国应急广播系统都是依赖广播电视传输覆盖资源向公众发布应急信息,辅助政府防灾减灾工作的一种手段。无论是处于改造和完善时期的EAS,还是处于建设初期的我国应急广播系统,其运行和发展的共通之处值得我们思考:

  (一)应急广播系统建设既要全国统一规划也要考虑地方特点。我国与美国的应急广播信息发布工作采用的都是分级传输的系统架构模式。美国为联邦—州—地方的三级架构,我国为中央—省—市—县的四级架构。在这种模式下运行的应急广播系统,无论是技术标准、操作流程还是管理规范、运行机制等,都需要联邦或中央政府将国家和地方层面的系统建设进行统一的规划设计,确保系统架构的整体性。另一方面,各地也需要从当地独有的灾害特点、广电传输覆盖业务特点等具体情况出发,制定适合当地的应急广播系统建设方案。这方面美国已有相对成熟的经验。联邦政府对EAS技术标准、运行规则等以联邦法规的形式作出统一要求;各州和地方充分行使自主权利,制定符合联邦法规和当地特色的EAS计划,列本地行政区划内的广电机构在EAS系统中的职责进行合理分配。我国应急广播体系建设的整体规划工作目前正在进行当中,其中也包括对应急广播系统建设的全面部署。同时,我国目前正在开展中央和试点省份通过应急广播发布预警信息的试验工作,也将为在不同省、不同地区建设不同模式的应急广播系统探索可行性方案。

  (二)应急广播系统需要动员全社会多元主体参与。应急广播系统的建设和发展需要政府出面制定法律、出台政策、划拨资金等,同时也需要社会各界力量的支持。在美国,全国广播联盟、公共预警合作组织等团体以及应急产业的相关组织都会通过社区调查、行业研讨等方式对EAS系统运行建言献策,促进系统的不断完善。总的来说,应急广播动员多元主体参与可从三方面考虑:一是要积极推动与相关研究机构和学术团体的合作,通过开展应急信息发布策略研究、发布效果评估研究、受众心理研究等创建一套符合国情的应急广播理论,不断提高应急广播系统提供信息服务的科学性;二是要调动相关的行业组织、协会团体的积极性,及时了解行业最新动向,保证应急广播系统的建设和运行符合应急管理行业和广播电视行业的发展规律;三是不应忽略个体公民的力量,尤其是在专业领域从事应急相关工作的个体从业人员。例如,目前我国全国消防系统的基层通讯员日常通过短信形式第一时间与应急广播系统共享各地突发事件应急救援线索,贡献可靠的应急信息,不失为应急广播直接与个体信息源联通的有益尝试。

  (三)应急广播系统的信息产出应向精细化方向发展。突发事件应急信息传播不同于常态下的信息传播。危机时刻,媒体说什么、怎么说,将对公众产生直接影响。应急广播系统植根于传统广播电视信息传播链条中,对传统广电信息传播的呈现方式提出了新的要求。无论美国还是中国,应急广播系统未来的发展应在信息产出的精细化设计方面加大投入,摆脱灾害相关信息只经过简单改编便予以播出的粗犷型传播模式。这当中既要充分发挥广播电视制作播出机构对传播方式和目标受众接收信息特点较为了解的天然优势,也要广泛联合科研机构开展调查研究,将应急广播系统影响信息发布效果的变量进行细化。除了在系统中设置终端手段选择、发布频次、字幕呈现方式、发布用语的明确程度等,还可以探索将这些变量引入数据模型,将模型嵌入应急广播系统,提高系统自动判断传播方式和发布策略精细化匹配的水平。

  (四)应探索应急广播系统提供信息服务的多种途径。可以更加广泛地联系基层组织,提升应急广播面向特定场所、特定人群提供信息服务的能力。可将社区广播、工厂园区和厂房公共广播等设施搭载应急广播系统,在发生紧急情况时,及时面向社区居民或厂区员工、工厂附近居民广播,引导有序疏散、撤离和安抚受影响的居民。可以积极争取与城市公共服务部门建立合作机制,尝试将应急广播自动发布预警信息的功能应用于城市轨道交通、旅游景点、人群密集的商业区等,使其更好地为城市建设服务。

  (五)应急广播系统需要不断拓展发布渠道。随着技术的发展,应急广播信息发布渠道的可选择性越来越多,系统的接口设计应为开放式的。应急广播收音机、户外智能音视频终端、移动电视、可穿戴设备等都是未来潜在的发布渠道,可为民众提供更多类型、全方位的应急广播信号接收手段。另一方面,网络广播、手机广播对传统广播收听模式的局限性形成了良好的补偿效应,或也能成为延伸应急广播传播触角的有力助手。

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